CONTRATOS DE INTERES PUBLICO

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS O

CONTRATOS DE INTERES PUBLICO

Antecedentes históricos de la contratación administrativa

Desde la Revolución Francesa en adelante, la soberanía es un atributo exclusivo del pueblo, y ello tiene una consecuencia fundamental: la Administración comienza a estar al servicio del ciudadano y su funcionamiento queda sujeto a normas jurídicas.

Sin embargo, el núcleo esencial de esa primera Administración moderna seguía girando, fundamentalmente, en torno a unas actividades específicamente públicas, sin correspondencia posible con la actividad de los particulares, por lo que las normas jurídicas destinadas a regular su funcionamiento tenían que ser, necesariamente, de exclusiva aplicación a la Administración.

Estas normas específicamente públicas, se fueron desarrollando e incrementando y, al producirse la Reforma Administrativa de Napoleón en 1830, tuvo lugar al nacimiento del Derecho Administrativo, en cuanto Derecho regulador de las relaciones entre la administración y los particulares, regulador del funcionamiento y de los derechos y obligaciones de la Administración Pública.

En aquellos primeros momentos del Derecho administrativo, no existían los contratos administrativos como figura jurídica peculiar, ya que el aparato administrativo era autosuficiente para atender por sí mismo las necesidades de la sociedad en el reducido sector de la sociedad en que intervenía, fue necesario que se produjera un proceso de profunda evolución en el que, partiendo inicialmente de un grado muy reducido de intervención administrativa, se va evolucionando hacia un volumen muy elevado de actuaciones públicas en todas las áreas que afectan al funcionamiento de la sociedad, y cuyas etapas más significativas fueron las siguientes:

1. Inicialmente, el Estado moderno nacido de la Revolución Francesa era liberal al extremo, lo cual suponía la menor injerencia posible de la Administración en los asuntos privados de los ciudadanos.

Esto, unido a la Revolución Industrial que tuvo lugar a lo largo del siglo XIX, hizo nacer lo que conocemos por capitalismo y al estado liberal burgués.

2. Aquel proceso provocó en la mayoría de países europeos, el surgimiento de focos prerrevolucionarios que, reaccionando contra el liberalismo capitalista, propugnaban el predominio absoluto de los intereses de la sociedad, de lo colectivo y, por tanto, del Estado sobre los intereses particulares de cada individuo.

Tras estos estallidos revolucionarios, la concepción del Estado empieza a evolucionar hacia lo que hoy conocemos como Estado Social de Derecho, es decir, un Estado preocupado por el bienestar medio de la mayoría de los ciudadanos y que, para conseguir tal objetivo, fomenta, por una parte, la actividad económica privada, fortaleciendo las infraestructuras y el entramado económico y social del país y, por otra parte, interviene corrigiendo desigualdades y prestando un mayor número de servicios a los ciudadanos.

3. Este progresivo e importante incremento de las actuaciones del Estado provoca que la Administración Pública necesite utilizar, cada vez más, la contratación con particulares para hacer frente a la realización de determinados servicios y, por fin, cuando tales contrataciones se generalizan, surgen definitivamente los contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles, con una regulación específica propia, determinada por una doble exigencia: las peculiaridades funcionales de la Administración como organización, y las peculiaridades derivadas del interés público y de la posición dominante de la Administración.

En Venezuela no ha sido materia de controversia la aptitud de la administración para contratar. De ello da fe el ordinal 8 del artículo 72 de la Constitución de 1864 al conferir al Presidente de la República la atribución de “celebrar los contratos de interés nacional con arreglo a la Ley y someterlos a la legislatura”. Desde entonces todas las constituciones han conferido al Jefe del Poder Ejecutivo y en general a la Administración Pública en todos sus ámbitos, la potestad expresa para contratar, y, en cuanto a la naturaleza de tales contratos, nuestra doctrina ha evolucionado en forma muy diferente a la europea ya que hemos alejado el concepto tradicional de “Contratos Administrativos” por el mucho mas manejable de “contratos de interés” público, y así habrá Contratos de Interés Público Nacional, Contratos de Interés Público Estadal y Contratos de Interés Público Municipal.

Concepto de Contrato en el Código Civil

Dado que, como hemos visto en los antecedentes históricos de la contratación administrativa, el origen y esencia de los contratos administrativos está en el contrato civil o privado, no podemos obviar una referencia, aunque breve, al concepto de contrato en el Derecho Civil, teniendo en cuenta los matices que realmente definen a un acuerdo de voluntades como un contrato radican fundamentalmente en que:

· Se ha de producir un intercambio de obligaciones recíprocas entre las partes intervinientes en el contrato.

· La autonomía de la voluntad de las partes está condicionada por una serie de normas de carácter público, tendentes a proteger tanto los derechos de los contratantes como los intereses generales de la sociedad.

En definitiva, y en un sentido amplio, podemos definir al contrato como un acuerdo entre partes del que nacen obligaciones recíprocas y para el que, dada su trascendencia social y económica, la Ley establece unas normas y unas consecuencias jurídicas.

El contrato de la Administración

La caracterización del contrato de la Administración resulta:

a) del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los fines de la Administración;

b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función administrativa, y

c) de las prerrogativas especiales de la Administración en orden a su interpretación, modificación y resolución. Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa.

De lo cual se evidencia que el contrato de interés público es:

Es una declaración de voluntad común. En el sentido de que se requiere la voluntad concurrente del Estado, manifestada legalmente a través de un órgano estatal o de otro ente en ejercicio de la función administrativa, por una parte, y de un particular u otro ente público, estatal o no estatal, por otra.

Es un acto bilateral que emana de la manifestación de voluntad coincidente de las partes. En tanto es una declaración volitiva, no una actuación material, difiere del hecho de la Administración, y en cuanto importa una concurrencia bilateral de voluntades se distingue del acto administrativo, que por esencia es unilateral.

Productora de efectos jurídicos. El contrato de la Administración, determina recíprocamente atribuciones y obligaciones con efectos jurídicos propios, directos e inmediatos y de manera individual para cada una de las partes (por oposición a los reglamentos, que producen efectos jurídicos generales).

Con un ente estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa. Cualquiera de los tres órganos (legislativo, ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos administrativos (Los órganos estatales intervinientes pueden corresponder a la Administración central o a entes descentralizados. Pero también celebran contratos administrativos los entes públicos no estatales y los entes privados que ejercen técnicamente la función administrativa por delegación estatal.

Entre un ente publico y otro. Caso en el cual estaríamos ante un contrato interadministrativo.

Modalidades de los Contratos

Contratos privados, que son aquellos en que las partes intervinientes persiguen intereses meramente particulares y se mantienen en situación de igualdad respecto a los derechos y obligaciones recíprocos que nacen del contrato. Tales contratos privados, están regulados, con carácter general, por el Derecho Civil y, con carácter especial, por el Derecho Mercantil y el Derecho Laboral.

Contratos Administrativos, a los que, por intervenir como sujeto del contrato la Administración Pública e incidir determinadas circunstancias directamente relacionadas con la satisfacción de necesidades de carácter público, se les otorga una regulación específica sujeta al derecho administrativo.

Los Contratos Administrativos

La Administración, como cualquier particular, necesita contratar con terceros determinados servicios para atender a sus necesidades de funcionamiento.

Tal y como hemos visto anteriormente, cuando el creciente intervencionismo de la Administración provoca el incremento del número de necesidades a satisfacer y, con ello, la utilización generalizada de contratos con particulares para hacerle frente, surge la necesidad de modificar el contenido de los derechos y obligaciones de los contratos privados, para adaptarlos a las peculiaridades de su uso por la Administración.

Nace así la figura de los contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles en función del sujeto, del objeto y de la causa del contrato, con una regulación jurídica específica, determinada fundamentalmente por una doble exigencia:

· Las peculiaridades de los procedimientos de actuación de la Administración, derivadas, entre otros motivos, de la necesidad de controlar el gasto público, así como garantizar la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos.

· Las peculiaridades derivadas de la salvaguarda del interés público a la hora de garantizar el buen fin del objeto contractual, y las que, a tal efecto, se derivan de la posición dominante de la Administración.

Teniendo estos criterios como referencia, interesa resaltar que cuando la Administración necesita contratar con un tercero lo hará mediante un contrato administrativo o mediante un contrato privado, dependiendo de la voluntad del legislador la determinación de las modalidades de contratos que, en un momento social determinado, adquieran la condición de administrativos, en función de la propia evolución histórica de la actividad administrativa pública.

Los contratos administrativos pueden clasificarse en tres grupos: nominativos, especiales y mixtos.

Contratos administrativos nominativos

· Contratos de obras: son los que tiene por objeto la construcción de un inmueble (edificios, carreteras, puertos, presas, ferrocarriles, etc.), la realización de trabajos que modifiquen el terreno (dragados, sondeos, prospecciones, etc.) o los destinados a reforma, reparación, conservación o demolición de inmuebles.

· Contratos de gestión de servicios públicos: Son aquellos mediante los cuales la Administración encomienda la gestión de un servicio público a personas naturales o jurídicas.

· Contratos de suministro: Aquellos que tienen por objeto la compra, el arrendamiento financiero, el arrendamiento, con o sin opción de compra, o la adquisición de productos o bienes muebles, salvo los relativos a propiedades incorporales y valores negociables, que se regirán por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas aplicable a cada caso.

· Contratos de consultoría y asistencia: Son contratos de consultoría y asistencia aquellos que tengan por objeto:

a. Estudiar y elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos de carácter técnico, organizativo, económico o social, así como la dirección, supervisión y control de la ejecución y mantenimiento de obras, instalaciones y de la implantación de sistemas organizativos.

b. Llevar a cabo, en colaboración con la Administración y bajo su supervisión, las siguientes prestaciones:

1. Investigación y estudios para la realización de cualquier trabajo técnico.

2. Asesoramiento para la gestión de bienes públicos y organización de servicios del mismo carácter.

3. Estudio y asistencia en la redacción de proyectos, anteproyectos, modificación de unos y otros, dirección, supervisión y control de la ejecución y mantenimiento de obras e instalaciones y de la implantación de sistemas organizativos.

4. Cualesquiera otras prestaciones directa o indirectamente relacionadas con las anteriores y en las que también predominen las de carácter intelectual, en particular los contratos que la Administración celebre con profesionales, en función de su titulación académica, así como los contratos para el desarrollo de actividades de formación del personal de las Administraciones Públicas.

5. García de Enterría y otros autores añaden los conciertos de la administración, que son los avenimientos mediante los cuales los particulares se someten o adhieren a las obligaciones previamente establecidas por autoridad del Estado en algunas materias tales como expropiaciones y asuntos fiscales.

Contratos administrativos especiales

Por contratos administrativos especiales debemos entender los que tienen un objeto distinto de los expresados para los contratos nominativos, pero que no obstante tienen una naturaleza administrativa especial:

· Por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante.

· Por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella.

· Por declararlo así una Ley de carácter estatal.

Contratos Mixtos

Cuando un contrato administrativo contenga prestaciones correspondientes a otro u otros administrativos de distinta clase se atenderá, para su calificación y aplicación de las normas que lo regulen, al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico.

Contratos privados de la Administración

Los demás contratos que pueda realizar la Administración, al no ser significativamente frecuentes en su funcionamiento ordinario, ni requerir procedimientos especiales para respetar los principios básicos del funcionamiento administrativo público, y en los que no se aprecian unas especiales circunstancias que justifiquen una normativa específica para salvaguardar el interés público, se regirán por la rama del Derecho que les corresponda, como cualquier contrato hecho entre particulares, si bien la normas de procedimiento administrativo, en cuanto a la preparación y adjudicación serán siempre de aplicación, en base a la ya comentada necesidad de controlar el gasto público y salvaguardar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos. Sin embargo la opinión de muchos autores es la de que esta categoría no existe puesto que todos los contratos de la administración han de contener cláusulas particulares que sacan al contrato de la órbita del derecho privado y por eso se llaman “Cláusulas exorbitantes”.

Finalizaremos señalando que la jurisdicción civil será la competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados, si bien, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción, que es el artículo 259 de la constitución.