RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION POR FALTA
Según la autorizada opinión de MOREAU, el funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración causa un daño por cometer una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad, es decir, ha violado el principio de la legalidad, al no hacer todo aquello que la ley le prescribe y, por tanto, debe indemnizar los daños causados sobre la base de la teoría civil de la culpa, ex artículo 1185 del Código Civil que tiene apoyo expreso en el sistema dual de responsabilidad del artículo 140 de la Constitución. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la expresión “funcionamiento del servicio público” se entiende en su sentido más amplio como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus formas, es decir, actividad material en tanto hechos u omisiones o formal por lo que respecta a las expresiones de voluntad de la administración, que son los actos administrativos
A pesar de que no es necesario hacer mayores esfuerzos doctrinarios para entender la evolución de la responsabilidad por falta partiendo de la teoría de la culpa, de naturaleza civil, la Sala Político Administrativa, ha insistido en señalar que “…en la actualidad, atendiendo a principios de derecho público, el acento no está en los criterios de culpa, sino en la garantía de reparación para quien sufre un daño antijurídico, basado en los criterios de falta o falla del servicio e, incluso del riesgo o daño especial, los cuales, a su vez, se fundamentan en los principios de equidad, solidaridad social, igualdad ante las cargas públicas, o al hecho de la insolvencia del agente público para responder al daño, que consagran en alto grado, un sistema de responsabilidad objetiva, es decir, que en menor o mayor medida atienden al daño causado”, técnicamente para algunos autores existen sustanciales diferencias entre lo que es responsabilidad objetiva, y lo que es la responsabilidad por falta, strictu sensu la responsabilidad objetiva supone que siempre se será responsable, si se está en presencia de un hecho dañoso, con lo que parecieran excluirse supuestos eximentes de la culpa, a saber, culpa exclusiva de la victima, hecho de un tercero, fuerza mayor y estado de necesidad, en cuyos casos, la responsabilidad del estado en todo caso será directa, esta conclusiones deriva de lo expresado por la Sala : “...la Constitución vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos…”
Esta reciente decisión tiene como fundamento una tesis del ilustre profesor Henrique FARÍAS MATA en el que había sostenido que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad de la Administración ya que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones inter subjetivas entre particulares, cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público que además de gozar de potestades públicas, gozan de determinados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la producción de hechos que pudieron eventualmente transgredir los derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración responsable en un determinado momento y bajo unas reglas específicas.
En nuestra opinión, y solo a efectos didácticos, antes de entrar en disquisiciones doctrinarias que poco o nada aportan a la comprensión del instituto, es preferible entender la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio como una garantía constitucional enmarcada en el contexto del artículo 117 de la Constitución, pues se garantiza a los particulares el correcto funcionamiento de los servicios públicos y el derecho a obtener el debido resarcimiento de los daños causados por su normal o anormal funcionamiento.
Conteste con esta posición, la Sala Contencioso Administrativa, ha señalado de acuerdo a los principios generales del Derecho Administrativo que han sido reconocidos por los artículos 140 y 141 de la Constitución, e incorporados formalmente en nuestro ordenamiento jurídico-positivo interno, a través del artículo 14 de la Ley Orgánica de Administración Pública de 2001, que el “Estado” responderá patrimonialmente por los daños y perjuicios causados sobre la esfera jurídico-subjetiva de los ciudadanos por sus funcionarios o bienes (lato sensu), sí aquellos pueden ser “imputados” o bien asociados con el “funcionamiento” de la “Administración Pública”.
La responsabilidad del Estado, entendida como garantía Constitucional encuentra actualmente fundamento expreso en los Principios de Igualdad, Solidaridad y Justicia Social o de Equilibrio ante las Cargas Públicas, los cuales se sustentan en el postulado de persecución, consecución, satisfacción y tutela de los intereses colectivos, por parte de las instituciones del Poder Público y sus órganos; motivo por el cual, sí alguna autoridad legítima causa daños o perjuicios a un particular en el ejercicio legal o ilegal de sus potestades públicas, éste último no debe de sufrir individualmente las cargas de esa actividad administrativa, ya que un sujeto que forma parte del colectivo no debe ser sometido a una situación más gravosa de la que soportan la generalidad de los ciudadanos. En tal supuesto, el equilibrio debe ser restablecido mediante la indemnización correspondiente, aunque la actividad administrativa fuese lícita o se presuma que es de tal forma, sí causó de manera excepcional un daño o perjuicio cierto.
El Estado responde ordinariamente por el funcionamiento “anormal” (o por falta) de las instituciones del Poder Público y sus órganos, en el cumplimiento o realización de sus compromisos, cometidos y fines, esto es, por los daños y perjuicios que sean ocasionados, bien sea por las personas, funcionarios y demás trabajadores, que dependen de esos órganos en el ejercicio de sus funciones, como consecuencia de la existencia de la teoría de la culpa, en este caso in eligendo, o bien sea por las cosas y bienes que le pertenecen o son administradas por esos órganos, sí dicho funcionamiento es consecuencia de una conducta ilícita o contraria al derecho positivo, en este caso como consecuencia de la existencia de la teoría del riesgo.
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR DAÑO MORAL.
El daño moral consiste en la afección psíquica, moral, espiritual o emocional que experimenta un ser humano, con ocasión de una lesión a su acervo moral o emotivo. La jurisprudencia venezolana ha definido el daño moral como aquél inferido “...a derechos inherentes a la personalidad o a valores que pertenecen más al campo afectivo que a la realidad material económica...”.
La doctrina ha distinguido entre: A) Los daños morales que recaen sobre bienes inmateriales, y B) Los daños morales que se derivan de daños materiales o corporales, y que generan en consecuencia un daño moral.
En el primer grupo quedan comprendidas las lesiones al honor, a la vida privada, al derecho a la propia imagen, al derecho al nombre de una persona, la lesión a los derechos del cónyuge, y en general todas las lesiones a los derechos individuales o de la personalidad, así como aquellas vinculadas con el aspecto social, relacionadas con la pérdida de la estima que tiene la víctima del daño dentro de la sociedad.
El segundo grupo, se refiere principalmente a los daños morales que se derivan como consecuencia de lesiones físicas de la persona. Tales lesiones causan –además de las implicaciones materiales- un sufrimiento a la persona derivado del daño ocasionado a su cuerpo, que se concreta a través de la imposibilidad o dificultad de disfrutar plenamente de la vida.
En sentencia de 10 de abril de 2002, la Sala determinó que el artículo 140, que establece la responsabilidad objetiva de la Administración, abarca la indemnización por los daños morales causados a los particulares, declarando así con lugar los daños morales reclamados por un particular que sufrió electrocución por contacto con un tendido eléctrico propiedad de la empresa pública CADAFE. Al expresar que la responsabilidad del Estado se extiende “a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE PERSONAS NO ESTATALES.
El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado no se agota en la responsabilidad derivada de los entes que tienen la personalidad jurídica del Estado, sino que también incluye los actos de personas diferentes al Estado, es decir, terceros particulares que ejercen funciones públicas o actúan en funciones administrativas.
Así, podemos identificar varios supuestos que podrían generar responsabilidad al Estado, a saber, A) La responsabilidad extracontractual del concesionario por los daños causados por su actividad; B) La responsabilidad derivada de los “actos de autoridad” dictados por personas jurídicas diferentes al Estado; y C) En general, la responsabilidad derivada de la actuación de cualquier persona jurídica que no formando parte de la estructura general del Estado, cause daños en ejercicio de funciones públicas.
A) Responsabilidad del Concesionario
Para la prestación de los servicios públicos y la consecuente satisfacción del interés general, la Administración suele apoyarse en administrados que de forma voluntaria prestan su colaboración en la ejecución del correspondiente servicio. Esta colaboración se justifica en opinión de gran parte de la doctrina por una comprensible y razonable insuficiencia o imperfección en la actuación de los funcionarios y empleados públicos, y por la necesidad de que en la comunidad estatal cada uno coopere, en la medida de sus posibilidades, al bien común. Por lo tanto, la concesión de servicios públicos es, precisamente, una de esas formas de colaboración que permiten la gestión indirecta del servicio público a través de los particulares. La concesión, es el acto por medio del cual el Estado encomienda a una persona, bien sea natural o jurídica, la organización y funcionamiento de un servicio público en forma temporal, la cual, por virtud de su colaboración percibirá una contraprestación que podrá estar representada en el precio pagado por los usuarios del servicio o en subvenciones conferidas por el Estado.
La obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la garantía que constitucionalmente les reconoce el derecho a que el servicio sea prestado en forma eficaz y correcta, dentro de los parámetros de normalidad. En Venezuela, incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia reconoció, por medio del fallo del 29 de diciembre de 1998, que los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado, abarcan también a los concesionarios de servicios públicos. Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición constitucional contenida en el artículo 259 de la Constitución que consagra las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa entre las que se incluyen ahora los reclamos por la prestación de servicios públicos.
B) Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”
En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar actos en ejecución expresa de una Ley (vgr. Universidades Privadas, Colegios Profesionales). Estos actos son conocidos como “actos de autoridad” y son considerados auténticos actos administrativos, objeto del control contencioso-administrativo. La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó anteriormente, establece la posibilidad de que el Estado sea responsable patrimonialmente, incluso por la actuación de los particulares en el ejercicio de funciones públicas.
En este sentido, los entes que emiten “actos de autoridad” quedan, en lo que atañe a la responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al mismo régimen de responsabilidad del Estado derivado del artículo 140 de la Constitución. Es posible entonces, que el particular afectado por un acto de esa especie, además de demandar su nulidad, solicite al Juez Contencioso Administrativo en la misma demanda, tal como lo permite el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y ahora en el párrafo 18 del artículo 21, de la LOTSJ, que se imponga al ente dotado de “autoridad” la respectiva condena al pago de daños y perjuicios, tal como lo haría frente a un acto administrativo que cause daños”.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO JUEZ
Fundamento Constitucional
La Constitución de 1999 establece en sus artículos 49, ordinal 8º y 255, la responsabilidad objetiva y directa del Estado por el funcionamiento anormal de la administración de justicia en los siguientes términos:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o del juez; y el derecho del Estado de actuar contra éstos
Artículo 255. Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones».
Las normas precedentes se ven reforzadas por la Exposición de Motivos, conforme a la cual el Estado responde patrimonialmente, por los daños causados por todo tipo de autoridades públicas: administrativas, legislativas y judiciales.
Y es que el Estado, en el ejercicio de las actividades jurisdiccionales que le son propias, puede causar daños directos a los particulares, los cuales generan su responsabilidad. Así, la responsabilidad del Estado Juez implica la obligación de resarcir a esos particulares afectados por los daños generados por el Estado en el ejercicio de actividades judiciales. A. GORDILLO sostiene que de acuerdo con la división de funciones estatales, no cualquier acto o hecho del Poder Judicial comportará la responsabilidad judicial, sino que también puede existir responsabilidad administrativa por actos o hechos realizados por este Poder en específico. Así, la denominada responsabilidad judicial, sólo existe como tal en la medida en que emerge de actos judiciales típicos; los daños que un órgano judicial realice en cumplimiento de funciones de tipo administrativo, darán a lugar a la responsabilidad administrativa y no judicial.
La responsabilidad del Estado Juez se ha entendido como una garantía que convierte el instituto de la responsabilidad en un mecanismo de control y presión para que la Administración de justicia sea mucho más eficiente
Supuestos de procedencia
La Doctrina considera como supuestos de procedencia de la responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional, los siguientes:
a) La existencia de una lesión que derive de la actividad judicial, bien (i) por el ejercicio de la potestad jurisdiccional –juzgar y ejecutar- o (ii) por medio de una actividad judicial que no consista en el ejercicio de esa potestad.
b) La existencia de un daño efectivo, es decir, un daño actual y no meramente potencial o posible.
c) Que el daño sea susceptible de ser valorado económicamente.
d) Que el daño sea individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
e) Que exista una relación de causalidad, es decir, una relación directa, entre el daño causado y la actuación judicial.
f) Que el daño derive del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (i.e. error judicial o retardo injustificado u omisión).
El error judicial
El error judicial constituye la principal causa generadora de la responsabilidad del Estado Juez y es que en ejercicio de la facultad de juzgar, el juez no está exento de incurrir en falsas apreciaciones de derecho o de hecho generadoras de responsabilidad.
El error judicial es, en definitiva, una alteración de la realidad fáctica o jurídica que le ha sido planteada, hecha por el juez en la sentencia, bien por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en su adecuación a los supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico, bien en la aplicación de las normas legales.
De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique el error judicial, éste será de hecho (error en la apreciación de la realidad fáctica) o de derecho (error en la aplicación de la Ley). No obstante, esta distinción ha originado discusión en la doctrina en torno a cuál de estos errores es capaz de generar la responsabilidad del Estado.
Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca aplicación o interpretación de la Ley no puede dar origen a la responsabilidad del Estado, desde que éste puede ser subsanado a través de los mecanismos recursivos previstos en la Ley, siendo en consecuencia el error judicial de hecho el único capaz de hacer responsable al Estado. De esta forma, según Tawil, el error judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado se producirá cuando “del contexto de la sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la equivocación”
Determinación de la responsabilidad del Estado por actos legislativos
La determinación de la responsabilidad del Estado legislador ha sido fundamentada en algunos países en la no obligación del afectado de soportar la aplicación del acto legislativo antijurídico. Así, observamos que en algunas ocasiones la antijuridicidad de la Ley ha sido derivada de su ulterior declaratoria de inconstitucionalidad; en otras, dada la constitucionalidad de la norma, se ha derivado de la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
No obstante, para la mayoría de la doctrina, la superioridad jerárquica de las normas dictadas por todo Estado soberano permite sostener que el único control de la discrecionalidad del órgano legislativo es el que puede lograrse mediante el recurso de inconstitucionalidad. Así, la declaratoria de inconstitucionalidad de una Ley a causa de su antijuridicidad, se erige como la más clara posibilidad de exigir la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Y es que el Poder Legislativo en el ejercicio de sus competencias debe someterse a los dictados de la Constitución, como poder constituido; por ello si la Ley infringe la Constitución, el órgano Legislativo habrá incumplido su obligación de sometimiento y ejecución y la antijuridicidad que tal conducta comporta hará procedente la indemnización.
Requisitos de procedencia
La doctrina, tanto nacional como extranjera, considera como condiciones para la procedencia de la responsabilidad del Estado y posterior resarcimiento de daños por la función legislativa, los siguientes:
a) La existencia de una lesión que derive de la actividad legislativa.
b) La existencia de un daño cierto y efectivo, es decir, un daño actual y no meramente potencial o posible.
c) Que el daño sea apreciable en dinero.
d) Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya afectado a un grupo determinado de individuos.
e) Que exista una relación de causalidad, esto es, una relación directa, entre el daño causado y la actuación judicial.
f) Es preciso que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no hayan sido contrarias a la salud, a la moral o al orden público y, en términos generales, que no haya sido antijurídica.
